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浦东党史
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浦东开发开放初期九个法规的出台过程及陆家嘴格局的形成
[ 信息来源: 更新时间:2018-05-17 ]
  口  述:王安德
  整  理:蔡丽萍  任姝玮
   
  王安德,1950年生,高级工程师、副研究员。现任上海市陆家嘴集团公司前滩开发项目首席顾问。1985至1990年任上海市房地产管理局局长助理,上海市人民政府土地批租办公室副主任,上海市土地管理局有偿用地处处长;1990至2000年任上海市人民政府浦东开发办公室政策研究室主任,上海市陆家嘴开发公司(集团公司)总经理,浦东新区管理委员会副主任等职;2000至2003年任中共上海市浦东新区区委常委、浦东新区人民政府副区长,上海市张江高科技园区开发领导小组办公室主任,上海市申办2010世博会领导小组成员等职;2003至2013年任香港中信泰富有限公司执行董事,中信泰富(中国)投资有限公司董事、总经理、首席顾问等职。
   
浦东开发开放初期九个法规的出台过程
   
  1990年9月10日,上海市政府举行新闻发布会,发布了国家财政部、海关总署、中国人民银行和上海市人民政府为支持开发开放浦东制定的九个法规和地方行政规章,对当时浦东开发开放意义重大。我参与了法规、规章制定工作的前前后后,回忆往事,当时的情景历历在目。
   
  前期研究奠定浦东开发
   
  浦东开发开放的宣布看似一瞬间,其实整个发展研究可以追溯到20世纪80年代初期。1990年9月那批九个法规的出台并不是一蹴而就,酝酿编制过程大致可以分成四个阶段。
  第一阶段可以追溯到1984年9月。当时,国务院改造振兴上海调研组和市政府联合组织召开上海经济发展战略研讨会,会议主题是“上海向何处去”。会后提出的“上海经济发展战略汇报提纲”中首次指出要振兴上海,“重点是向杭州湾、长江口南北两翼展开。创造条件开发浦东,筹划新市区建设”。
  国务院对这个汇报提纲作了批复。自1986年起,上海社科院、经济研究中心等10多家单位组织上百位专家举行了两次上海城市发展战略研讨会。同时着手进行上海城市规划修编,并上报国务院。当时的浦东作为上海新市区的拓展,定位是发展住宅、新兴产业,缓解市区发展的地域限制。
  1986年10月,国务院对上海城市总体规划作了批复,批复中提出“要把上海建成为太平洋西岸的经济、贸易、金融中心之一”,“当前要特别注意有计划地建设和改造浦东地区,尽快修建黄浦江大桥和隧道工程,在浦东发展金融、贸易、科技、文教和商业服务设施,建立新居住区,使浦东地区成为现代化新区”。这时,浦东开始有了新区的定位。
  上海浦东20世纪80年代第一阶段的开发研究工作,研究的题目很广泛,参与的单位和人员也不少,九三学社等还有比较系统的专题研究报告,海外学者林同炎先生等也做了相当认真的研究和献言。整个前期工作由当时的老市长汪道涵顾问牵头。1987年8月29日,原市委研究室副主任俞健牵头制定了一个关于开发浦东政策研究的工作提纲,进行讨论和分工。课题组有10个人,我当时由于担任市政府土地批租领导小组办公室副主任,也是那个课题组成员之一。研究提纲涉及四大方面、22个题目,研究浦东开发可行性的基点。四大方面包括:政策开放度和优惠政策,出租土地使用权的理论和具体政策研究,浦东新区财政税收政策,开发投资、地价收入和经济效益的预测。
  1988年5月,上海市政府组织了“上海市浦东新区开发国际研讨会”,这次会议对前期浦东开发的研究作了成果的汇总和交流。市委常委会还专门听取了关于利用外资开发浦东的报告。
  1988年9月30日,当时的市委书记江泽民、市长朱镕基以及老顾问汪道涵进京汇报浦东开发准备工作,中央原则同意并指示上海要做好浦东开发的筹备工作。市领导回来后就成立了“开发浦东新区领导小组”,但由于其后国际国内的一些原因,后续的研究耽搁了下来。
  自1989年下半年至1990年3月,鉴于当时国际国内的政治和经济环境,小平同志发表了许多关心上海振兴和浦东开发的重要讲话,他说:上海是我们的王牌,把上海搞起来是一条捷径。开发浦东,这个影响就大了,不只是浦东的问题,是关系上海发展的问题,是利用上海这个基地发展长江三角洲和长江流域的问题。他还说,浦东开发我相信可以后来居上。中央从更高的国际国内政治经济发展战略高度认识浦东的开发开放问题。至此,浦东开发的意义已经跳出了仅仅为振兴发展上海的地域定位。
   
  中央给予政策支持
   
  1990年初中央领导在上海过春节时,市领导向中央领导汇报了关于开发浦东的一些建议和设想,得到了积极肯定和支持。在此基础上,上海市委、市政府形成开发浦东的请示报告,2月26日上报中央。3月28日至4月7日,姚依林副总理带领国家有关部委主要负责同志来上海调研浦东开发工作。其间,提出浦东开发要再加上“开放”的定位,开发基调是参照经济技术开发区加上某些特殊政策,开发面积定在350平方公里。
  调研中,上海还提出了浦东开发开放宣布时,除中央支持浦东开发10条政策以外的几个希望考虑的问题,主要是关于土地有偿使用制度和土地收益使用分配问题;关于进一步搞活金融业的问题,包括可不可以组建中外合资财务公司,开办浦东发展银行,允许设立外资银行等;关于重大基础设施建设的问题,上海当时提出建设外高桥挖入式深水码头、浦东机场、浦东铁路等项目;关于第二产业发展问题,上海提出希望把国家重点产业项目放到浦东等。
  中央各部委和上海市讨论、调研了10天,最后汇总形成了向中央的汇报提纲,内容包括浦东开放度的定位:以现行经济技术开发区政策为基础,实行某些经济特区政策。汇报提纲还讲到了浦东开发区政策制定应当体现的几项原则:第一,坚持计划经济与市场调节相结合的方向,既要考虑如何扩大浦东开放度,如何有利于增强上海自我滚动、自我发展能力,又要考虑有利于增强宏观调控的能力,加强对经济活动的计划调节。第二,不改变现行的财政体制、外汇管理体制,不影响上海对中央的财政上缴、外汇上缴任务和在沪中央直属企业利润上缴任务。第三是既要增强浦东对外资的吸引力,也要避免与浦西、上海邻近区域的差距过大。第四,新区新事新办法,老区老事老办法。
  同时,中央也原则同意给浦东10条优惠政策。概略地说,第一,浦东开发新增财政收入部分,“八五”期间不上缴,“九五”期间先看一两年再定;第二,出口加工区内生产型三资企业缴纳15%所得税,经营期十年以上企业所得税两免三减半;第三,新区企业生产建设必要的车辆、器材免关税等;第四,对外资企业,提出生产性项目产品以出口为主,产品如果以产顶进的,补关税可以转内销;第五,外商投资基础设施、能源交通项目的,所得税五免五减半;第六,允许外资兴办第三产业,可以在浦东试办中外合资的商业零售等,但要逐项报国务院审批;第七,有步骤地设立外资银行;第八,同意建立上海证券交易所;第九,对中资企业税收,实行区别对待优惠政策;第十,对保税区内的主要经营管理人员,可办理多次出入境护照,提供出入境的方便。这10条政策在1990年4月30日正式公布时,文字内容有些调整,但总体精神还是4月7 日会议上定的。
  “八五”期间,中央财力对浦东还有个五年支持,可以概括为“1、2、3、4”,即:中央每年给予浦东1亿美元利用外资的额度;中央财政每年戴帽下拨2亿元人民币开发性基础设施项目投资;“八五”期间每年给上海3亿元人民币企业技术改造和浦西企业搬到浦东技改专项贷款额度;人民银行再单拨上海浦东每年4亿元开发贷款额度。这一阶段,主要是中央层面制定对上海浦东的大政方针,具体包括开发度定位、开发范围、优惠政策的四个原则、十条具体的优惠政策、“1、2、3、4”的财力支持等,这是浦东政策编制的第二阶段。
   
  开发开放浦东催生法规出台
   
  政策研究第三阶段是在1990年4月18日宣布开发开放浦东后,至1990年9月10日,上海公布了中央给予的10条优惠政策细节和上海配套出台的10项操作细则。中央1990年(中委)100号文件是关于开发和开放浦东问题的批复。文件指出:“开发开放浦东是深化改革汫一步实行对外开放的重大部署”,“充分利用这些优势,有计划、有步骤,积极稳妥地开发和开放浦东,必将对上海和全国的政治稳定与经济发展产生极其重要的影响”,“开发开放浦东,是一件关系全局的大事,一定要切实办好”。
  当时上海的请示报告附在中央文件后面,其中提出了分层开放、分步实施的开发轮廓设想,350平方公里的开发范围,5—10平方公里的保税区,以及出口加工区,并利用浦东政策推进全市范围的技术改造。对于浦东开发的目标定位是“按照浦东开发的总体规划设想,经过几十年的努力把浦东新区建设成具有合理的发展布局结构,先进的综合交通网络,完善的城市基础设施,便捷的通讯信息系统,良好的自然生态环境的现代化新区”。同时提出“三步走”设想:“八五”期间是开发起步阶段,“九五”期间是重点开发阶段,2000年以后的二三十年或更长一段时间是全面建设阶段,使浦东成为21世纪上海现代化的象征,成为适应国际性城市及外向型经济发展需要的世界一流水平的新区。
   后来出台的法规、行政规章,就是以中央文件的十条政策加上四条原则为基础的。上海市相关法规开始编制的第一步,先要形成地方政策框架的结构思路。1990年5月4日,楼继伟同志(时任市体改办副主任)和我(时任市浦东开发办政策研究室负责人)在上海浦东开发办挂牌的第二天,召集市有关委办局开会,下发地方政策编制的工作讨论提纲,列出24个专题,布置地方实施细则的研订起草和政策框架结构的编制工作。24个专题几乎包含了市政府行政管理的各方面各部门。
  那时市政府各部门的工作效率真是极高。5月17日就开始“收网”,按各部门上报汇集的初稿,由浦东政研室汇总制定“开发开放浦东政策框架设想”(共60页),上报浦东开发领导小组成员和浦东开发办领导。5月24日开始“抓鱼”,按照对初稿的协商讨论和政策框架设想,召开市浦东开发领导小组全体会议,黄菊同志正式向各委办局布置浦东开发开放政策研究课题。6月6日,先形成第一批研究成果《浦东开发课题研究资料(一稿)》,包含了11个政策概念文件和10个附件,比政策框架深了一层。接着各委办局又重新进行修改。6月25日,形成了“浦东新区政策制定若干情况的汇报”及研究资料二稿,附了8月份准备出台的7个政策文件和打算年底出台的7个政策草稿。汇报稿把各个部门的设想、意见、指南变成有操作性的、严密的条文,并列出了还需要研究的问题和政策内容。
  针对浦东政策研究当中遇到的四方面19个比较大的问题(第一方面是浦东经济体制和行政管理体制等原则性和框架性的问题;第二方面是浦东投资政策和各专业行政配套政策哪几方面要有,哪些要先细化;第三方面是涉及规划和开发战略的一批问题;第四是政策研究和立法本身的策略、程序等问题),市浦东开发办政策研究室邀请了13家单位,21位领导、专家进行讨论,形成意见、建议,随后继续优化细则。到1990年8月8日形成了政策编制的汇总第三稿,并送市委、市政府主要领导和市长专题会议审定。市领导对于当时准备于8月底公布的第一批地方法规和行政规章,要求中、英、日文稿同步跟上,用国际语言公布上海浦东开发开放的政策。
  在首批地方政策法规研订期间,1990年5月底,常务副市长黄菊带队前往南方四个特区和一些经济技术开发区学习调研,把值得借鉴的内容归纳起来,形成需要深入研究的问题和在浦东开发中可以借鉴的经验和做法,那个学习调研后形成的思路和许多决策,至今还受益并有指导作用。
  1990年9月10日,市政府召开浦东新区新闻发布会,公布了九个政策。另有一个支持国内企业投资浦东的政策也同时生效实施了。而当时内部政策准备的内容非常丰富,除了九项法规,内部还储备了许多政策,按计划陆续推出。这一阶段(就是第四阶段)一直延续到1995年6月20日,国务院下发了《关于“九五”期间上海浦东开发开放有关政策的通知》。
  浦东开发开放的这一段历史及其在中国社会变革、经济发展过程中的地位、影响,一定会越来越受历史的关注,对这段历史进行研究和记录对今后社会的发展和进步非常有帮助,可以温故而创新。
   
陆家嘴格局的形成
   
  我们放眼整个陆家嘴,成片的银行、金融楼宇,汇集在小陆家嘴内。东方路沿线曾经的省部委楼形成了陆家嘴的商贸和休闲板块,花木板块分布着行政大楼、文化中心大厦。陆家嘴形成这样的功能分明的格局并非一帆风顺,在当时也是经历了摸底、思考和详细规划的。我当时担任陆家嘴开发公司首任总经理,当时的情景还历历在目。
   
  把金融领头羊引进陆家嘴
   
  浦东宣布开发以后,全国各地的人都来了,问我们要地。但当时我们有很多准备不足。比如,规划准备不足,尽管陆家嘴规划的区域有了,但是这里面一块块地怎么弄,道路怎么弄,没有详细的规划。事实上,小陆家嘴整体规划1993年初才批出来。还有,人才准备不足,政策准备不足,最要紧的是资金准备不足。好在我们有一个东西——信念。当时大家都是憋了一肚子气、鼓了一肚子的劲。因为眼看上海落在全国的后面,大家要从浦东打一个翻身仗,要把经济拉上去,重振上海雄风。
  记得1990年9月10日,陆家嘴、金桥、外高桥三大开发公司成立,我正式成为陆家嘴开发公司总经理。中国人民银行上海分行是我们争取落户的第一家金融机构。我当时找央行上海分行行长、副行长,包括北京央行的主要领导,邀请他们来浦东。对方说,可以考虑呀,但是你们能给予我们什么样的优惠和支持呢?
  当时我们在银行选址上有两个备选方案。第一方案是浦东大道、浦东南路交叉路口,就是现在人民银行上海分行所在地。第二方案是陆家嘴路、北护塘路、烟台路、烂泥渡路一侧。两块地所有的数据比较以后,最终选了第一个方案作为金融银行业启动地块。
  陆家嘴公司的开办费是3000万元人民币,我们就真的将这点仅有的本钱砸了下去。1990年注册资金一到,我们立马买了3万平方米的动迁房。动迁人民银行上海分行这块基地,然后盖了人民银行的这栋楼,补贴了一半地价给人民银行,将对方“请”进了陆家嘴。
  下面的员工都对我有意见:一共3000万注册资本,你买了动迁房,又补贴给人家,下一步怎么弄呀?我就做工作:我们搞金融贸易区,银行不过来,这个金融贸易区不是空的吗?银行看谁呀,看央行。央行上海分行是银行业领头羊,领头羊不过来你再吆喝别人也不相信你。人民银行上海分行过来了,金融机构才算启动了。国内海外都在看,看你开发是真的假的,你补贴下去收到的效益肯定会超过你的补贴价值。
  记得1995年6月28日,央行上海分行浦东新址开业典礼上,赵启正副市长就代表浦东送了一只可爱的小白羊,小羊的脖子上挂着一块写着“金融领头羊”的金牌,此举引来全场经久不息的掌声,连釆访的各路记者也纷纷称赞浦东人的高明和精明。
   
  写信回答朱市长的问题
   
  开发公司成立一个月后,陆家嘴还是没有启动。市领导小组开会,朱镕基市长也参加,黄菊同志也来参加。我说陆家嘴还不能启动,全部都是工厂和居民区,没有一块空地。朱市长说:哎呀,坏了,金融贸易区放这里怎么做?他对倪天增副市长说,要不哪天我们弄个直升机上去看看,下面到底怎么弄,选址要不要在这里,要不把金融贸易区放到别的地方去?
  他还给我们一个任务:你们去好好调查,摸清情况,然后提些建议,金融贸易区到底怎么做。放在小陆家嘴是否合适,这么拥挤,还是移到其他地方去?
  为此,那一阶段我同时在做三件事,第一件事就是摸底。把事情摸清,到底有多难。第二个就是银行和投资者的需求到底是什么?有多少?进行归纳整理。第三就是准备启动地块实质性的开发。
  那时我们每个人一天要工作16个小时,做了很多调查。每一个地块上有多少面积、有多少人、有多少地上建筑全部摸清。北护塘路六公顷的面积上就有800多户,16个单位,平均每一万平方米土地上有100多户人家,这个动迁量不得了。
  1990年11月27日,我写了一封信给朱市长,向他汇报了调查结果,并回答了他的问题。信里写到,中央宣布浦东开发七个月了,陆家嘴公司成立也两个月了。但是我们还没有实质性启动,很惭愧。但是就这几个月所摸底的情况有些想法向您汇报。第一,金融贸易区还是要放在陆家嘴;第二,关于吸引内资和外资的关系,以及起步地价问题;第三,陆家嘴要统一规划集中开发的问题。
  针对朱市长提出的“金融贸易区放在小陆家嘴是否合适”的问题,我在信里进行了回答:陆家嘴是浦东开发起步条件最好的地区之一,虽然有这么多困难,主要开发有三难,第一难是历年开发凌乱,等级不高,占地不少,拆迁量大。第二难是地处要道,世人瞩目,议论多,要求高。第三难是金融贸易区要以第三产业为主,但现状是全是工厂,而且第三产业政策敏感当时开放尚无先例,可能会有很多波折。
  但是我又说了三个有利的条件,第一,是大家对设立金融贸易区有兴趣,外资银行虽然观望的多,但是内资银行肯来啃骨头的也不少,各省市的兴趣也不小。第二个有利条件是地下的管道基础好,管线、煤气都可以直接做了。第三,虽然有不少的人口和建筑,但是开发相对集中,容易形成气候。而且,在黄浦江边,有利于树立浦东开发开放的形象。所以,金融贸易区应该在这里启动。
  我信里的第二个想法就是,在投资组成上应该先内资后外资。这就是黄菊同志领导我们调研后的考察报告上形成的观点,以及浦东开发开放的16字方针。我认为,在陆家嘴开发中我们也有必要先内资后外资。
  浦东开发以来,外资真正想马上掏钱搞大项目的并不多。但是各个国内商业银行都从总行那里拿到了要搞大楼开分行的计划。各省市也都有实打实的项目。我们在这两个月中掌握了一批银行的投资意向,手上有7万平方米的投资意向,预估12.7亿人民币。同时还有10万多平方米、4亿多资金意向正在落实。各省市部委也有约20万平方米,7亿左右的建设意向。要知道,在20世纪90年代初这笔钱就不得了。
  所以我写道:先内后外是和其他特区的发展相一致的。因为内资项目只能少说多做,所以我们均未宣传。目前有些认识要请示领导,确定基调。
  因为当时对陆家嘴开发进度和规模的意见也不相同。有些人提出几十万平方米建筑同时上,会房地产过剩,要分五到十年,分期分批建设。我就举例说,深圳十年建设900多万平方米的建筑,上海内资办公楼基本状况是供不应求。整个浦东350平方公里土地,怎么会消化不了几十万平方米的办公楼呢?
  我向领导汇报工作说:地价也要从低到高发展,对于中资银行和外省市部委,即使是非工业性的,抬高地价也是行不通的。第一批人如果叫喊着地价高,那后面还有谁来投资呢?所以对前面参加启动的项目,地价要从优支持。今后50年内每年有10%—]5%左右地价的涨幅,所以先来者要先得益,给他优惠。不能鼓励人家等你大环境好了以后再来买高价地。
  记得后来,市里给浦东有一个“省部楼政策”,一个省一个部建一个商务办公楼。可以用成本价在浦东拿一个楼的土地。安徽省当时是最困难的时候,发了水灾,正在赈灾。安徽省书记和省长很有眼光,来浦东就和我们讨论安徽省怎么利用浦东的平台“借船出海”。他说,我们是内陆省,和国际交往比较少,怎么在浦东设立我的窗口机构,借船出海呢?在浦东建一座楼,将来我们也可以借此出海了。他们向中央领导报告,虽然全国赈灾,但我们想在浦东搞一个楼,会不会有问题?中央国务院的主要领导答复他说:灾害总要过去的,安徽总要发展的,你们的想法应该尊重。但是有一条,不宣传。很快,在陆家嘴地区,裕安大厦、江苏大厦、嘉兴大厦、齐鲁大厦和石油、化工、电信、煤炭等一批省部楼宇拔地而起。
  我在信中的第三点建议是开发必须统一规划、集中组织。那时的陆家嘴已经百花齐放了,但都没有统一规划、统一开发。如果从陆家嘴隧道口到花木行政中心,建立一个轴线,就像穿了西装有了领带一样,在今后城市发展历史上会有明显作用。对于世纪大道两边的区域开发必须组织集中开发。地面上非工业的建筑和交通设施投资数额很大,如果大楼分散搞,多头开发,就很难形成合力和统一形象。希望按照朱市长10月6日领导小组会议上指示的那样,把陆家嘴未批出的土地和轴线开发建设统统交给我们来做。
   
  陆家嘴有了一根领带
   
  1990年底,市浦东开发领导小组开会下决心了,看了很多资料反复研究以后,决定金融贸易区还是放在陆家嘴。然后让我们赶紧启动陆家嘴国际规划方案征集,我们把200万的公司开办费投入运用到征集国际规划设计中去了。
  当时,讨论规划方案时,还就要不要搞轴线(今世纪大道)发生了争议。朱镕基市长坚持要搞轴线,浦东陆家嘴的道路因为黄浦江在此打弯的关系,形成沿浦东大道和浦东南路两个方向的走向,形成田字形路网。最宽的浦东大道只有四车道,双向两车道。这么大的开发量上去,交通肯定不行。需要建一条轴线大道,这就引出了两个争论:这条轴线要不要搞?是搞形态轴还是视觉轴?这是一个很巧妙的说法,把形态轴变成了视觉景观,只是看看的东西。我们提出了要搞形态轴,要起实际作用的,要有100米的路幅,80米的道路宽度,边上各有10米的绿化。为此就有人反对说太宽太浪费了。
  1993年朱镕基同志回上海时还问:我的轴线大道呢?当时地图上画的是虚线。我说还没有拆迁,所以是虚线。其实内部还是有反对的声音,因为拆迁量非常大。到1995年我们公司搞轴线大道样板段时,一公里不到的长度,新公房就拆掉77幢。
  1994年我们向市领导和中央领导汇报时,做了一张“陆家嘴百楼图”,图纸上画了已经落户的和将要出现的一百栋楼。怎么会有百楼?70%就是国内投资的,当然内资也是有和外资合作的。
  当时还有一个争论,这么多楼来了,你怎么放?有人主张都放到小陆家嘴1.7平方公里上,等10年都出来了,样子不是很好吗?但是我们陆家嘴的很多人,包括做规划的同志都不同意。我们坚持必须按照功能分类,金融性的大楼、跨国公司的大楼放在小陆家嘴;省部楼商业性质的楼,放在张杨路东方路;还有文化教育、行政管理的大楼都放在花木地区。
  这就出现了一个问题,三个组团,每个组团相差两公里左右。楼宇就分散了,这样出形象就慢了,必须先把道路地下管线打通,投资量大。但我们的观点是,城市是会成长的,都挤在一起,空间建完了,再发展就慢了难了。按功能、按等级分开建设以后,随着城市的成长,楼慢慢会连成一片,但是功能会很分明。
  为此,我们承受了很大的压力。那时很多批评说:陆家嘴发展得慢,不出形象。其实基地动迁量大,大楼基础工程周期长不容易出形象是一个原因,但如今再回过头来看,如果为了一时的政绩,陆家嘴建设不按功能分类建楼,从短期看肯定是合算,但是从长期的城市发展来看,肯定是有问题的。事实证明,我们的做法还是对的。
(摘自《浦东开发开放(上)》)
   
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