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浦东党史
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两区合并后 浦东迎来新机遇
[ 信息来源: 更新时间:2018-09-06 ]
  口  述:姜  樑
  采  访:严爱云  黄金平  杨晓燕
  整  理:杨晓燕
  时  间:2013年8月9日
   
  姜樑,1953年生,浙江鄞县人。现任上海市政协副主席。曾任上海市南市区团委书记、区委宣传部长、区委副书记、政法委书记、长宁区区长、区委书记、市政府副秘书长、市委副秘书长等职。2009年5月到2013年11月,任浦东新区委副书记、代区长、区长、区政府党组书记,中国(上海)自由贸易试验区管理委员会第一副主任。
   
  浦东开发开放已经23年了,总体而言可以分为三个发展阶段:第一个阶段是开发办及管委会的10年,即1990年到2000年;第二个阶段是建政以后10年,即2000年至2009年;第三个阶段是浦东新区和南汇区两区合并以后,即从2009年5月开始到现在。两区合并是对浦东新区具有阶段性意义的,两区合并后,整个浦东区域面积扩大一倍以上,不仅是区域面积和人口数量的扩大,更关键的是整个浦东的功能和资源禀赋发生了变化。
  我是在2009年5月,两区合并时调到浦东新区任区长一职。市委让我来浦东,主要是考虑到我曾经担任过长宁区区委书记、区长职务,对区级层面的工作比较熟悉。当时国务院发布了19号文件《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》,要求上海“加快建设国际金融中心、国际航运中心”等。在这样一个大背景下,两区合并不仅仅是浦东的大事,更是事关上海今后发展的大事。到浦东新区任职至今已四年半了。回顾这四年多的工作,我想主要着力以下几件事。
   
构建行政框架,理顺体制
   
  为了构建起适应两区合并后“大浦东”的行政框架,在理顺体制方面我们以“大部门制、大管委会、大镇”为探索的目标。
  一是继续保持大部门制。浦东新区一直提出要构建“小政府大社会”的管理模式。开发开放初期的浦东,是典型的“小政府”,当时的制度架构是“上有管委会,下有十个部门八百壮士”。当然,要采取“大部门制”是有一定难度的,但在当时管委会的架构下设立10个部门是可行的,因为管委会本身就是“非标准化”的构架,建政以后就必须根据组织法的规定,采取标准化的组织构架,搭建四套班子。大部门制是方向,也是正确的,所以两区合并以后首先就是要把区级部门进行整合,最后整合成了19个部门,是面上部门的三分之二。我觉得这里的核心问题,是我们到底要一个什么样的政府?是把政府部门做大,样样事情尽可能都管住,还是政府部门做应该做的事情?“大部门”是为了解决这个问题的。当然这是符合方向的,国务院叫大部制,我们是大部门制。同时,与兄弟区县相比,浦东公务员的数量相对于浦东的面积、人口和经济总量来说,都是比较少的,每万人公务员编制数还不到全市平均数的一半。我可以说,我们的机关是高度精简的。当然,为了实现这个目标,我们做了大量的、艰难的工作。这说起来容易,做起来是非常不容易的,既要把庙给拆了,又要把和尚给安置了,并且大家思想要保持平稳,还要确保整个新区的工作不断、不乱。所以我觉得这项工作是要加以肯定的。
  二是大管委会。对决策者而言,两区合并并不仅仅是简单意义上的地理或者区划的合并,更主要的是区域的核心功能,或者说是区域的资源禀赋发生了重大的变化。比如,两区合并后,迪士尼项目区域就从原来跨两个区变成在同一个区里了。再比如,航空产业包括三产方面的航空运输业(浦东国际机场),包括二产方面的大飞机制造,原来一半在南汇区,一半在浦东新区,两区合并以后就在一个区了,浦东机场综合保税区同样如此。从功能上来讲,原浦东新区有四大国家级开发区,陆家嘴金融贸易区、张江高科技园区、金桥出口加工区、外高桥保税区,而南汇也有开发区。两区合并后,我们把两个区的开发区进行了重组,把张江和与它相邻的康桥工业园区、国际医学园区合在一个大管委会下,把金桥与南汇工业园区、祝桥的临港工业园区也合在一个大管委会下。我们根据功能、资源和要素禀赋,对开发区进行重组,把与功能相对应的生产关系、行政管理也整合在一起。我们的大管委会实际上是介于区政府与开发区之间的审批层次,相当一个行政层次,因为从管理跨度上不可能从一个区级机关直接面对这么多街镇,所以我们把管理跨度切成几段、整合起来。大管委会是一个生产关系,建立大管委会就是为了让生产关系和生产力相适应。而且大管委会还有另一层含义,它不仅是个跨区管理的概念,这几个大管委会都和市区紧密联系在一起的,有的还是市属区管,是市区两级共管的体制,可以发挥市区两级的积极性。
  三是大镇。两区合并后,浦东新区一共有36个街镇,怎么管是个很大的问题。作为区长,如果每个街镇去调研半天,一周走一个街镇,那就要36周。而事实上,很难每周能有半天时间专门去做调研,在某个街镇开会是有可能的,但专门去调研的机会不大。当然四年中,我坚持把每个街镇都走了一遍,近的街镇去半天,远的镇住一个晚上。搞大镇不是简单地把几个镇合并起来,这样会人心惶惶,不利于大局。我们的原则是在有条件的地方先试。什么算有条件呢?就是生产关系适应生产力、体制围绕功能。比如围绕“迪士尼项目”,我们建了川沙新镇;围绕“大飞机项目”,我们建了祝桥新镇;在临港产业区建了南汇新城镇。围绕功能,我们把有条件的街镇整合起来,使生产关系和生产力相适应,既解决了管理跨度的问题,又解决区域功能定位的问题。
  可以说,两区合并后的浦东在体制上主要有以上三大变化,或者说是三大特点。总体而言,我们是在探索如何对一个特大型城区进行扁平化管理。大部门制、大管委会和大镇,就是我们在实践中的探索出的带有创新性的管理体制。当然,管理体制没有理想化的模式可以照搬,把美国的或者新加坡的模式照搬过来是不适合我国国情的。浦东曾经在这个问题上有过反复,包括功能区体制的建立和调整,这也是在不同的发展阶段做的探索。现在这样一个架构,经过四年的运行,我觉得还是有效果的。有没有效果看两条:第一条看乱不乱,是不是人心惶惶、局面混乱;第二条看符不符合、有不有利于发展和管理。目前看来,浦东新区这四年还是实现了平稳过渡,没有出大问题,没有因为两区合并影响了浦东新区的发展大局,所以我给它打一个60分。
   
总体规划生产力布局
   
  根据两区合并后的现状对生产要素进行重新整合。整合如何实现?我们通过新区总规修编和“十二五”规划编制来重新整合。两区合并后,浦东新区的底版发生了变化,原来区域面积500多平方公里。合并后扩大到1200多平方公里。经过规划调整,浦东形成了“7+1”的生产力布局。这几年来,“7+1”又演变成了“4+3”。
  四个老的国家级开发区,作为先发效应地区,焕发出新的活力。两区合并后,我们对开发区做了两件事:首先是把南汇的部分开发区根据地理位置的不同也先后合并入原浦东新区的四个国家级开发区。第二个是推动开发区转型,四个老的国家级开发区建立在20年前,第一批进来的企业,已经到了企业生命周期和产品生命周期换代的时候了。随着商务成本的不断增加,原有的土地红利、劳动力红利已基本消失,所以这些企业本身都有转型的冲动,这也是我个人比较乐于见到的,“转型发展”最主要还是靠企业自身的需求,而不仅仅是政府的要求。
  陆家嘴金融贸易区的转型,就是从传统的银行存贷业务、证券业务、保险业务等拓展到“新金融”业务,包括商业保理、股权投资、第三方支付、金融咨询等新兴金融业务。近些年大量涌现的已取得从业资质的金融机构已达700多家,围绕这些机构的服务企业有2000多家,从业人员达16万。
  外高桥保税区也在转型。两区合并后,与浦东机场保税区和洋山港保税区合并成一个综合保税区,这是一种变化。另一种变化则是更深层次的,就是结构上面也发生了变化。为了应对商务成本提升而造成的竞争力下降的问题,保税区内的部分企业已从原来以保税仓库、物流仓储、加工业等为主,逐渐转向统筹国内、国际市场,统筹在岸、离岸业务,统筹贸易、物流和结算功能的亚太区营运中心。逐步成为一个具有口岸功能的贸易中心。
  张江高科技园区也在转型。张江最初以两类企业为主:第一类是留学生回国创办的企业。这批留学生“背着书包进来、开着宝马出去”,一度被称为张江“神话”,其中最成功的就是创办微创医疗器械(上海)有限公司的常兆华。另一类就是大型IT企业和制药企业。因此,张江也被称为“硅谷”和“药谷”。但如今,中国商用飞机有限责任公司设计研发中心、中科院上海应用物理研究所上海光源等先后落户张江,园区内的跨国公司也纷纷提升能级,诺华公司原先在园区内的制药厂现在变成了研发中心,IBM、惠普等企业将原先的生产线调整为研发中心,而这些研发中心的规模都是千人级的,3000至5000人不等,都在发生变化。
  金桥出口加工开发区也在转型,原来主要以出口加工家电产品为主,现在已经没有竞争力了,这些产业都转移到成都、重庆或者菲律宾、越南等人力成本更低的地方去了。现在的金桥以生产型服务业为主,产值达到2000多亿,已经超过制造业的1800亿了。现有的制造业也在积极谋求转型,上海通用汽车公司的凯迪拉克工厂已于2013年6月正式在浦东金桥奠基,后年全球首发车就将在这里下线,企业自身实现了从普通家用轿车到豪华车的产能升级。这些企业的转型对浦东新区来说是非常可贵的。
  而且由于浦东区域跨度大,产业实现梯度转移了,土地就有可能进行二次开发。两区合并后,区域面积的扩大以及企业自身能级的不断提升,使整个浦东新区在生产力布局上实现了重大调整,所以这个“4”的生产力布局,既有一个区域扩大、又是一个结构升级。当然,这四个先发效应地区的各种功能:陆家嘴的金融功能,张江的研发、创新功能,金桥的现代服务业和先进制造业双轮驱动能力,外高桥的航运、金融、口岸、贸易功能,还具有巨大的增长潜力。下一步,浦东将通过“强功能,促转型”来进一步增强它们的功能,努力在提升金融、航运、贸易功能,发展总部经济,以及推进自主创新和战略性新兴产业发展等方面,更好地发挥引领带动作用。
  还有三个新拓展区域,是浦东乃至上海未来发展的重点、亮点和希望所在。以迪士尼为核心的国际旅游度假区,是我国引进的最大现代服务业项目,它带动的不仅是浦东现代服务业的大力发展,还对浦东两区合并后的城市化进程有强大的推动作用。临港地区追求的目标是“产业高地,成本洼地”,要大力发展战略性新兴产业。同时,该地区还是上海先进制造业、高端制造业的“重镇”,其中包括我国自主研发的大飞机总装基地。世博地区的开发进展迅速,比如总部园区的13个央企都签约了。浦东新区负责开发南片的2.8平方公里,将在此建设世界级的“中央活动区”,一个与国际接轨的、没有时差的垂直城市,其建设量相当于一个小陆家嘴。我们的目标是“三年出形象,五年出功能”。根据陆家嘴的经验,这个地方如果投入1000亿元,未来可能一年产出1000亿元的GDP。
  上述这七个区域,就是我们在两区合并以后,根据新的要素的资源禀赋,重新进行的生产力布局,这也是我们新区总体规划里非常核心的内容。那么,现在浦东的平面布局是怎样的呢?就是“一轴三带”,这也是《上海市城市总体规划》中的重要内容。“一条主轴”指上海第三产业的发展主轴,从浦东机场到虹桥机场,在浦西就是延安路,在浦东就是陆家嘴——花木——张江——迪士尼——浦东机场这一条线;“三条发展带”指浦东沿黄浦江发展带、浦东中部的产业带(从北到南串联了几个开发区),以及东海沿岸的三个港口和一个产业区。
  浦东是上海的一个区,是上海一个不可分割的组成部分,我一直说浦东没有战略,上海的战略就是浦东的战略,浦东现在的生产力布局就是体现“四个中心”核心功能区、战略性新兴产业主导区、国家改革示范区,这是上海的战略,浦东就是要实施这个战略。
   
抓项目,抓重大项目
   
  两区合并后这几年我们注重抓项目、抓重大项目。区级层面还是很基层的,不能空谈思路,而应该以实际操作为重。操作就是一定要抓住机会,好项目的机会是稍纵即逝的。
   我们主要抓了以下几个项目:大飞机项目。这个项目全国只有一个,如果浦东没有抓住机会,它就到其他地方去了,而且永远都不可能再到浦东来。而要抓住这个项目也不是很容易的,我们完成了近六个平方公里的动迁任务,安置了大量失地居民、农民,以优惠价格提供上地,甚至还给予经济上的补贴。当然,这也是支持国家战略。而这个项目的落地,就是浦东先进制造业的最好代表。
  迪士尼项目。我们在三年时间内动迁5000多户居民、农民,腾出10平方公里的土地。这两年的动迁谈何容易!5000多户居民、农民的动迁要筹措多少资金!而且,由于迪士尼项目的重大影响,我们在动迁过程中一点问题都不能出,否则很容易引起国际舆论的关注。好在我们的动迁过程还是平稳的。迪士尼项目意味着什么?我们算这样一笔账,开园后若每年有1000万人次人园,人均消费8000元,就是800亿,人均消费5000元,一年也有500亿。机票、门票、住宿、餐饮、纪念品消费,是笔巨大的收入。同时,它对浦东中部城市化有带动作用,能带动近1000亿的投资规模,进一步扩大浦东现代服务业的产业规模,促进产业结构的升级换代。可以说,迪士尼项目是近年来中国服务业最大的投资项目。记得我是在美国奥兰多考察的时候接到的电话,说中央批准这个项目,我当时真是兴奋至极啊!
  通用项目。通用要制造高端车,要做全球首发车,凯迪拉克豪华车工厂在浦东奠基。这个项目要动迁2.6平方公里。去年这个时候天气非常炎热,当时的韩正市长到这里来考察,决定要拿下这个项目。我说这个项目我们再难也要拿下,再贴钱也要拿下。这个项目的产值好几百亿,其他项目,你上100个,也不一定有这么大的产出,光是谈判就累得够呛,就通用这一个项目都搞定了。我们花了不到一年时间,全部动迁完毕,如期开工。24个月后国产化的第一批全球首发车就可以下线,美国通用公司将日子都已经定下了。15万辆的产能,三班开足,年产30万辆没问题,以30万元1辆车计算,就是900亿。
  前滩项目也是这样。世博会后,前滩的土地市里给了浦东,一共350万平方米的开发强度。我们努力到现在,基础设施建设已全部完成。按4万元一个平方米测算,300多万平方米,投入就是1200多亿。当然,这个地方的写字楼也是一楼难求,很多企业都争着要我们给块地盖个楼。
  抓项目的关键是一定要抓住时机,机不可失,时不再来。发展是硬道理,抓项目是发展的硬道理。没有项目一切都是空谈!现在没有项目,未来的发展靠什么?我们说要二次创业,怎么样进行二次创业?目标是什么?载体是什么?就是要抓这些重大项目。抓项目还有一个机会成本的问题,包括基础设施建设也有机会成本的。五年之前搞和五年之后搞成本翻一倍啊!所以我们中环线的中段要上百亿,东西通道要上百亿,三岔港的绿化要50亿,再难也要投入。因为这些事情总归是政府做的,晚做不如早做。所以我一直说,心无旁骛,只争朝夕,我已经60岁了,离退休没多少时间了,能多干一个月,就要抓紧一个月时间把事情干好。要一心一意搞发展,其他杂念不要有。
   
解决二元结构问题
   
  两区合并以后我们面临着必须要解决的难题,就是二元结构问题。浦东有两个二元结构:
  一个是城市与农村的二元结构问题。两区合并使城乡二元结构的矛盾进一步加剧化。浦东的北面相对南面原来的南汇地区而言,人均收入水平更高一点。南汇并入后,我们就要考虑把这种差距拉平,我们要对南汇的老百姓主要是农民有个交代。新浦东正式运作满周岁之际,我们提出两个计划,一是“农民收入倍增计划”,到“十二五”期末,浦东新区农民收入要比2009年翻一番,达到2.5万元左右。这几年,我们加大了政策补贴力度:补贴到“人头”,农民务农的给予一定补贴,就业给予小城镇保险补贴;补贴到“田头”,土地流转每年每亩给予一定补贴,实行土地流转指导价;补贴到“村里头”,对行政村实行差别补贴。四年来浦东农民收入实现了“两高一快”,高于全市的平均数、高于GDP增速,快于城市居民工资增长幅度。农民的镇保,两区合并以前,南部和北部地区一次性纳保交费要差五万元,现在已经拉平了;农民的农保最低养老金,原来南部每月210元,北部每月380元,现在都是625元,差距都拉平了。新农合原来南部比北部迟一年缴费,每月只有480多元,北部也只有700多元,现在都已经是1500元了。虽然,我们投入的社会发展成本很高,但这种投入是非常必要的,城市反哺农村,工业以及第三产业都要反哺农业,这样才能解决城乡二元结构的问题。我个人觉得,两区合并以后,南汇地区的农民是得益的。二是“村庄改造计划”,推进农民增收的同时,浦东还在实施村庄改造计划,改善农村环境。五年内浦东计划投入76亿元,对涉及17个镇、230个行政村、20多万农产的村庄进行全面改造,目前这一计划已经实施三年了。机制上,采取“政府推动、农民自愿,区政府出大头、镇村出小头、农民出零头”的方式;规划上,不搞大拆大建,不搞政绩工程,要做成民心工程,符合农村的生产方式、生活方式和居住方式。主要解决三个问题:第一改造水系,农村环境问题主要是河水污染,污水不能直接排入河中,要先进行处理;第二改造路桥,因为现在农民也都开私家车了;第三村庄周边的环境整治,包括地面的硬化、墙面的白化等。区里出大头也是为了要城市反哺农村,农民出点钱,这样他们会更加爱惜整治的成果。当然主要还是靠政府,我们区政府和镇里出钱基本上是“二八开”,并根据各镇经济实力的强弱确定出资多少。
  另一个二元结构问题是外来人口与本地人口的矛盾。目前浦东一共530万人口,本地人口270万,其他都是流动人口,差不多一半对一半。外来人口的子女要入园、要读书,解决这些孩子的入园入学问题是很重要的。为此,新区每年新建学校20所,已经连续四年了,但还是无法满足实际需求。最近我们又在重点地区确定了36所学校的建造计划,准备再加一把力,花二到三年时间完成建设。
   
世博会促进浦东发展
   
  2010年上海世博会的召开也是两区合并后的一件大事,世博会对浦东新区至少有三大促进作用。
  第一,促进浦东世博地区城市化进程的加速。可以说,世博会的召开,使浦东世博板块的基础设施建设提早开始了五年。为配合世博会召开,新区投入了配套资金400多亿,用于基础设施建设。提前五年进行,意味着节省了一大笔资金投入,五年以后做,可能需要投入800亿。而这五年,周围的土地级差都提升了,价值都得到体现了。
  第二,后世博的开发给浦东新区带来巨大的变化,无论是城市面貌还是功能都有了极大的提升。
  第三,世博会的召开,使浦东人民的精神面貌发生了很大的变化。世博会区域很大一部分是在浦东,为迎接世博会的召开,整个城市管理和精神面貌都发生了很大的变化。浦东人民对于能顺利举办世博会是感到非常骄傲的。
  这些都是世博会带来的积极作用。当然浦东也做了很多事,第一是大量的投入,包括大量的居民动迁以及资金的投入,没有投入哪有回报?第二是在世博会的这180多天里承担的责任和压力,当时就怕出事情,我们把大量的管理力量投入到保障世博运营上,因为世博会60%的场馆在浦东,所以说世博会安全稳定的风险60%可能性概率在浦东。2010年10月16日那天103万人入园,我们是非常担心的,那半年时间我们的工作重心就是保障世博会不出事情,好在是顺利熬过来了。
  这几年,浦东基本能保持每年两位数的增长速度,今年也应该有10%的增长率。我们有两个目标,第一个目标就是到2016年浦东经济规模能进入“万亿俱乐部”。五年之前,部分省都把进入“万亿俱乐部”作为目标,如果我们能每年增长11%,就可以在2016年进入“万亿俱乐部”。第二个目标就是地方财政收入过千亿。我说的千亿是指地方可用财力达到1000亿。1000亿是什么概念?我记得1995年在长宁区当区长的时候,当时市政府副秘书长周太彤跟我感慨:姜樑啊,一个区如果有10个亿财政收入就好了!记得当时黄浦区已过10亿,我们长宁区才4亿。至2012年底,浦东区域面积1200平方公里,人口530万,GDP6000亿,工商税收2000多亿,规模以上工业总产值9200多亿,商品销售总额超过1.45万亿。
  浦东新区建立至今的20多年,在组织构架上一直不断在进行变迁。党政合一,党政分开,到后来两区合并等,经历了各种探索和实践。虽然有过迂回,但我们始终以“三个导向”,即问题导向、需求导向、项目导向来开拓前进之路。我只能做我能做的事,我们这一代人也只能做一代人能做的事。目前浦东新区的构架不是说就是一成不变的,还有待后来人再来进行调整。无论如何,相信浦东的未来一定会更加美好!
(摘自《口述上海——浦东开发开放(下)》)
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