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浦东党史
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深化内涵 顺应民意 改革才有不竭生命力
[ 信息来源: 更新时间:2018-09-13 ]
  口  述:李逸平
  采  访:严爱云  黄金平  张东保
  整  理:张东保
  时  间:2013年8月23日
   
  李逸平,1959年生,江苏常州人。现任上海市人民政府秘书长兼市政府办公厅主任。曾任上海市科委主任,市科技工作党委副书记,市科教工作党委副书记,市政府副秘书长,市委副秘书长,市委办公厅主任等职。2008年2月至2009年5月,任浦东新区区委副书记、区长、区政府党组织书记。
   
  浦东的开发开放从1990年开始,20多年来取得了翻天覆地的变化,成就令世界瞩目,这其中凝聚着广大干部群众的汗水、心血和智慧。历年来,浦东新区的领导班子,始终坚持依靠中央和市委、市政府的领导,聚焦国家战略、围绕全市布局,一届接一届、一棒接一棒,持之以恒地推动着改革发展各项事业。回顾浦东这20多年的发展,在不同阶段都会面临着较大的发展瓶颈,但浦东的每一轮党政主要领导不论任职时间长短,都能保持改革的闯劲和激情,带领每届领导班子积极开拓创新,化挑战为机遇,敢于攻坚克难,不断破解一个又一个的阶段性难题,使浦东在改革开放中始终担当着先行者、排头兵的角色。
  在组织的安排和大家的信赖下,我于2008年被任命为浦东新区区委副书记并继续兼市政府副秘书长,同时经区人大选举担任了区长。我在浦东的任期,从2008年1月正式发文,到2009年5月底原浦东、南汇两区合并时离任,总共一年又五个月。那时的浦东,综合配套改革正在如火如荼地开展之中,大家对“综改”的认识还在不断深化,改革之初设计的一些政策措施也到了阶段性总结和完善的阶段。区委书记徐麟同志和我是同时去浦东履新的,班子上下很快达成共识,就是坚持按照中央和市委、市政府的要求,以深化综合配套改革为核心,把改革全面落实到经济社会发展各项工作中。回顾起来,在班子共同努力下,以贯彻落实“综改”为抓手,我们积极地推动了一些工作,这其中有的是前任领导已经打下良好基础,在我任期内一以贯之,继续加快推进;有的是不断适应全局发展需要,按照市委、市政府的新要求,积极开拓实施;有的是经过充分调研,根据区情实际需要,刚刚开始探索谋划。如果说在我的任期内,浦东的改革发展发生了一些变化、取得了一些成绩的话,都是整个领导班子集体智慧的结晶,也是历届领导班子打下基础的结果。
   
把转变政府职能作为综合配套改革的首要任务
   
  2005年6月,国务院正式批准浦东率先开展综合配套改革试点,浦东新区建立了“按照总体方案、三年行动计划、年度计划滚动有序推进”的试点推进机制。我在浦东期间,正值新一轮“综改”三年行动计划框架酝酿出台。区委、区政府领导班子对第一轮改革进行了评估,发现各项政策措施效果不一,有的成效明显,有的也无果而终。在充分总结的基础上,我们达成共识,新一轮的浦东综合配套改革不求面面俱到,而是要更加突出重点。按照市委、市政府领导提出浦东“综改”聚焦“中央最希望上海探索什么、上海发展的全局迫切需要体制机制上突破什么、浦东自身体制瓶颈必须解决什么”这三个层面结合点的要求,我们决定先向自己“动刀”,以深化行政管理体制改革为核心,加快政府管理创新,努力打造服务政府、责任政府、法治政府。通过加快政府职能转变,让市场发挥更大的资源配置作用,进而进一步带动经济社会其他领域各项改革。主要有三方面内容:
  第一,行政审批制度改革。过去批个项目平均周期要一到两年,改革的呼声很大。大家都认为,既然浦东是改革的排头兵,理应效率最高、透明度最大、审批管理最开放,而且杜家毫、张学兵同志等前任领导也已经有了很好的探索实践基础。为此,2008年我们集中推出了“市场准入审批改革方案”、“招拍挂建设项目基本建设程序审批改革方案”、“内外资企业投资项目审批改革方案”、“行政审批和服务收费改革方案”等一系列行政审批制度改革,数量上占了当年浦东改革方案和政策总数的一半。这些改革措施都是能让企业感受到实实在在支持的“干货”,比如,除国务院部委直接审批的前置审批事项外,其余151项市场准入审批事项,全部采取取消、转后置、告知承诺、并联审批等方式,企业登记注册时限从35个工作日提速到11个工作日;招拍挂建设项目从六个审批环节减少为四个,审批时限从100个工作日压缩到50个工作日以内;外资企业设立审批实现由八个工作日压缩至四个工作日以内;停缓征210项行政收费项目,当年即为企业减负两亿多元。
  第二,强化政府审计职能。浦东开发开放以来,在杨昌基、夏克强、赵启正、周禹鹏、胡炜、姜斯宪、杜家毫、张学兵等历任开发办及新区党政主要领导带领各届班子不懈努力下,区域经济实力不断提升。我在浦东新区的时候,区财政收入已达350亿元,可用财力近500亿元。政府运作的资金规模比过去扩大了很多倍,这对财政资金内部监管提出了新要求。为此,我们重点从三方面强化了政府审计职能:一是提升审计部门权威。过去不少人对审计工作并不重视或不太关心,我到浦东后,无论大会小会,凡是涉及项目审批、资金运作的,都要求审计部门参加;每年责成审计部门对重点领域进行严格审计,对审计出来的问题要求立即整改,切实替政府把好内部审计第一道关。二是扩大审计部门规模。在政府部门编制总体收紧的情况下,对审计部门“网开一面”,我任期内特别研究为审计局增加了20多个编制,缓解他们的巨大工作压力。三是给审计干部“壮胆”。我反复强调,审计部门的干部选拔、考核,不能完全以民主测评结果、得票率高低等来衡量,应该由领导班子根据他的实际业绩和德、能等各方面来综合决定。我经常对审计局局长说,人家看到你怕了,真正服了,我就放心了;如果大家对你一团和气,你好我好大家好,那我就怕了,要轮到我睡不着觉了。在很多公开场合,我都会尽量支持、肯定审计部门工作,为他们撑腰,让别的部门感觉到审计部门的重要性。审计功能的强化,对于各级政府、政府各个部门自觉依法合规地管好、用好资金至关重要。
  第三,发挥法制办专业作用。浦东开发开放初期,白手起家,无先例可循,所以都是先探索实践,然后逐步总结归纳,进而形成制度规范和法律条文。但发展到了一定阶段后,政府不能随意想怎么做就怎么做,而是改革突破与制度规范性建设两手都要抓。我在浦东工作期间,着力从完善法制规章入手,平衡好综合配套改革中必须要面对的先行先试与依法行政的关系。为此,我们不断强化法制办的职能,更好地为综合配套改革服务,特别是对政府系统内大量政府性规章、规范性文件,要求法制办努力发挥专业作用,替政府把好把法律关,促进政府行为规范。
  总的来说,与浦东开发开放初期靠“政策优惠牵引、开放搞活拉动”等阶段特征不同,以政府自身改革为切入点的综合配套改革,更加强调内源式的改革路径,更加注重体制机制、环境、功能等内涵的提升,以改革促转型,以转型增后劲,所以很多改革措施感受没有那么直观,效果未必立竿见影,更多的是一个循序渐进、不断积累的过程。在这个方面,这么多年来我有切身体会,特别是法治环境、政府效能等方面,与其他许多地方相比,浦东这么多年持续改革积蓄形成的优势确实非常明显。
   
变经济危机为转变经济运行方式的重大契机
   
  2008—2009年正是国际金融危机向全球蔓延的时期,浦东作为国内外向度最高、与全球经济联系最为紧密的地区之一,地区经济面临开发开放近20年来最为严峻的挑战:2008年浦东新区金融业增加值增幅从39%下降到15%,集装箱吞吐量历史上首次出现负增长,全年注销企业逾千户。区委、区政府班子分析金融危机扰动区域经济增长的因素,认为根本原因在于浦东还没有完全摆脱传统发展模式形成的瓶颈制约,经济转型基础不牢。
  在危机面前,我们的应对之策是把浦东开发开放这面大旗举得更高。经过深入调研,我们把经济转型的目标确定为“加快形成服务经济为主的产业结构和创新驱动为主的发展模式”,并嵌入到综合配套改革之中。仅2008年一年,国家层面推出六项支持浦东综改的制度性安排,市政府下放七方面事权,浦东自己出台了八项改革方案和政策,改革的力度、深度都是很大的。
  当然,我们的政策尽管是面向全区的,但导向上还是突出了重点领域、重点行业。比如,聚焦陆家嘴金融核心功能区,密集出台了《集聚金融人才实施办法》、《支持金融机构发展的意见》、《促进股权投资企业和股权投资管理企业实施办法》等一系列政策措施。其中,通过财政奖励补贴的办法,把金融业高管大约45%的个人所得税率下降到实际的25%水平,与我国香港、新加坡基本持平,这一政策有效地抓住了国际金融危机带来的资源重组契机,在行业空前低迷的大背景下,浦东的金融机构、人才持续流入,金融中心的功能、地位不降反升。在浦东先行先试基础上,两年后市里推广浦东经验,在全市层面也制定了相类似的金融人才鼓励政策。
  又比如,为了加快打造以张江为核心的区域创新体系,在金融危机期间及时出台了《促进自主创新的若干意见》和五个实施细则。以政府创业风险投资引导基金带动社会创投基金,共向科技企业实际投资34亿元,帮助大批高科技企业成功熬过经济寒冬。2008年浦东高科技产业产值同比增长19%,发明专利授权量同比增长一倍多。
  同时,着眼于夯实区域经济抗风险、抗波动的基础,在应对危机中还加快人才高地建设,2008年出台《支持、鼓励人才若干意见》,三年内,规划建设四万套人才公寓,设立20亿元人才发展专项资金,重点对金融人才、创新人才和博士后人才实施激励措施。
  在各项改革措施的强力推动下,加上原有基础较好,区委区政府班子应对危机的信心日益高涨。2008年末,正是国内外经济形势异常严峻的时候,浦东新区自我加压,宣布上调原计划11%的全年经济增长目标,主动为全市稳增长目标的实现分忧解难。当年全区完成地区生产总值首次突破3000亿元,同比增长11.6%,财政总收入突破千亿元,同比增长22%;应对危机中经济结构进一步优化,三产增速超过总量2.4个百分点,占生产总值比重达到54.4%。
   
改革要彰显民生情怀
   
  浦东区域面积较大,城市、近郊、远郊等不同形态并存,不同区域间群众需求、资源分布等差异明显,城乡二元结构特征突出。到浦东之前,我没有地区工作经验,为了尽快适应工作,上任之初我就找了三林镇、花木街道作为基层联系点,定期与基层干部沟通交流,详细了解基层工作职能、流程、账务等情况。同时,为了尽快掌握全区情况,我采取了“听、看、访”三步相结合的办法,深入了解基层社情民意:一是“听”。徐麟书记和我都是新官上任,为了提高调研效率,决定一起“组团”调研,一次把党政情况都了解清楚。我们花了好几个月的时间,把所有街道、镇、委办局都跑了一遍。同时,我还利用每月网上见面会等一切机会,加强与市民百姓沟通交流。在调研、座谈过程中,耳听心受,把“听”到的情况和问题进行梳理、汇总。二是“看”。只要是署我名字的群众来信,我都要求信访办不拆封直接给我。我坚持每周日花两三个小时细读来信,一年下来累计阅读了2300多封,透过大量信件“看”到基层群众面临的种种问题。三是“访”。针对日常调研、群众来信等渠道了解到的基层百姓急难愁问题,开展实地暗访。通过深入调研,我认识到,很多的民生难点和瓶颈,都是快速发展中逐年积淀下来的问题,依靠简单的投入难以彻底解决。为此,区委、区政府领导班子在设计“综改”的过程中,更加注重运用改革的思维理念,依靠体制机制创新,实事求是地逐步解决各类民生需求,真正把发展果实惠及更多的人民群众。
  比如,城市化程度不同的地区,城市管理的症结、原因各不相同,我们做了许多调查研究,综合区域实际、群众需求等各方面因素,分类采取了一些措施:一是城市化地区,聚焦乱设摊等城市管理顽症,提升市容环境。我去现场看,一些地区个体小摊贩随意占用马路、人行道,尤其到夜晚,有的主干道两侧各类小商贩、夜排档林立,油烟泛滥,嘈杂喧嚣,居民意见很大,但又屡禁不止。着眼于标本兼治,我们要求疏堵结合、强化综合管理,特别对本地区常住人口中的困难群体,要求街道、镇加大帮困补助力度或帮助解决就业等生活问题,从源头上根治城市管理顽症。二是近郊区、城乡结合部等地区,聚焦“厂中村”、“城中村”等问题,要求重点改善居民生活环境。通过走访现场,我发现这些地方房屋老化漏雨、道路坑洼积水、河道恶臭刺鼻,部分老百姓恶劣的居住环境,与繁华的大城市形成鲜明反差,让我深受震撼。为此,我带着区政府分管领导和相关委办局负责人,前往高桥地区等“厂中村”实地调研,提出了实事求是地整治思路和初步方案,为以后这些地区的环境整治做好准备。三是经济发展薄弱区域,重点通过推动发展带动区域整体环境改善。对曹路镇等区位条件还算较好的镇,通过促进功能性项目引进,建立“造血”机制改变乡镇面貌。对经济实力相对薄弱的合庆镇,采取“造血”、“输血”相结合的方式,区里一次补贴了10亿元,对区域环境进行了彻底整治,同时又结合规划调整,把高科路延伸过去,带动区域发展。
  针对旧区改造和动拆迁中少数居民漫天要价,影响整个区域发展的现象,我们在全市率先试点了动迁征询机制,把动拆迁的条件公示出来,让老百姓自己选择“想不想动迁”、“想怎样动迁”;发动群众做群众工作,这套做法后来迅速在全市推广,并成为后来国务院法制办颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》的重要制度创新之一。
  再如,浦东城郊教育不均衡性矛盾突出,是人民群众反映强烈的难点问题。为此,在过去工作基础上,我们积极探索了一条“城郊教育一体化”的改革思路,即把城乡教育纳入教育发展的同一系统中,打破城乡二元社会与经济结构的束缚,将之视为同一整体。具体政策上采取合理配置基础教育公共资源、积极探索委托管理机制、推进城郊义务教育内涵发展等措施,基础教育的群众满意度大幅上升。
   
从区域转型发展的大视角积极推动功能性项目建设
   
  在浦东开发开放的各个阶段,不仅面临着自身改革发展的各种目任务,还要积极配合、承接国家和全市层面的重大功能布局。从某种意义上说,一些重大项目的落户,从引进落地到建成并产生经济和社会效应,周期很长,且有的对地方经济还没有直接收益。但这些项目的成功引进,必将对国家战略的实施,对上海调结构、促转型目标的实现产生重要而深远的影响,有益于社会整体和人民群众利益。所以,区委、区政府领导班子始终坚持局部服从整体,积极协调调动地区资源,对接全市转型发展要求。我在浦东新区期间,有机会参与了几个关系国家战略、全市转型发展布局的重大项目建设:
  第一个是浦东迪士尼项目。这也是我最感到自豪的人生经历之一。迪士尼项目落户上海前后经历了10多年,从朱镕基同志在上海工作时就开始构思提出,在胡炜、张学兵等历任领导艰苦努力的基础上,国务院于2008年1月正式发“路条”,批准同意与美方谈判。当时恰逢我到浦东新区履新,市里由时任常务副市长的杨雄同志直接领导项目引进谈判,并委托我主持与美国方面的具体谈判和相关工作推进。谈判过程非常艰难,一方面美方继续坚持他们自己的条件,要价很高;另一方面,人群结构、思维理念、生活方式等国内形势、环境和条件已经发生了巨大的变化,加上诸多政策限制,很多方面的谈判需要重新思考、从头开始。在国家发改委等部委的指导、市委市政府各部门的全力支持下,我们经过两年多时间的艰苦曲折谈判,终于在项目投资规模、建设周期、管理公司和业主公司组建、仲裁地等方面促使美方做出了重大让步,并维护了国家、征地农民等多方利益。国家发改委非常认可我们谈判最终形成的备忘录,一位领导同志指出,改革开放30年来,迪士尼是国内引进的首个大型文化类项目,对我们深化推动改革开放具有里程碑意义。在这过程中还有一个细节,当时一些国内外舆论极力渲染浦东迪士尼项目对香港构成了巨大威胁,一旦建成势必把他们的客流都拉过来的。为此,我随杨雄同志专程到香港拜会特首曾荫权。曾荫权表态,根据中国的发展趋势、人口的规模和需求,按照适龄人群的数量计算,在国内建造2—3个浦东迪士尼规模的游乐场都不为过,不会对香港迪士尼客流造成太大影响,我们完全支持浦东迪士尼项目建设。我从浦东离任转岗市委和市政府副秘书长后,市领导让我继续参与这项谈判工作,直到把很具体的意向书签署完毕。正式组建了公司后,我才把项目工作转交给上海申迪集团公司董事长范希平同志。我非常幸运,去浦东的时候正好碰到国务院批准同意正式开展项目谈判,历任领导和同志们为此做出的努力,也为我们顺利完成项目谈判奠定了很好的基础。
  第二个是商飞公司研发总部项目。当时商飞公司曾考虑将总部、研发、总装分散在三个不同地区,后来经过反复比较研究,集团公司决定都集中到浦东一个地方。考虑到张江地区已经有GE公司研发中心、霍尼韦尔等公司集聚,我们决定把商飞项目争取放在张江地区。根据集团公司要求和市里统一安排,为了确保项目及时落地,我们连夜部署,并下了军令状。经过区、镇上下一起努力,一个月内动迁了近300多户人家,且过程合理合规,平稳有序,现在那个地方研发中心早已建成。商飞公司研发工作的有序推进,为国家早日实现大飞机自主研制的战略目标,尽到了自己的一份责任,我们为此感到无比欣慰。2012年时任市委书记的俞正声同志到那里视察后,十分感慨,并对当时正确决策和迅速行动给予了高度肯定。
  第三个是世博会重大配套项目。我去浦东的时候,离召开世博会还有两年时间,仍有很多基础设施项目尚未启动,比如浦东机场快速通道、井字形通道、中环线延伸等,大小工程高度集中对动拆迁形成了巨大压力。为了确保动拆迁平稳、快速推进,区委、区政府领导班子决定全面实行阳光动迁,政策、房源、分配结果等信息全部上墙,真正做到过程公开、结果透明。仅2008年浦东新区动拆迁规模就达到1.6万户,但过程总体平稳,没有发生上访或群体性事件。除了基础设施项目外,我们还在环境整治等方面加大投入,不仅仅是做“穿衣”、“戴帽”等必要的“表面文章”,还实施了改水、整路等一系列“换胆”工程,解决了一批老百姓急难愁问题,使百姓群众切实感受到,世博会的举办真正给他们自身也带来了实惠。围绕世博重大项目建设,区里每年投入500多亿元资金,包括软、硬件设施建设和改造,绝大部分项目与区域内百姓群众衣食住行等民生事务息息相关,并大大改善了浦东新区区域内的市容市貌和居住环境。
   
一些体会与思考
   
  回顾在浦东的工作经历,我有三点体会:
  第一,改革只有不断加强系统化顶层设计,以点带面才会形成良性促进机制。浦东开发开放之初,之所以能迅速实现腾飞,短时间内成为全国改革“标杆”,主要得益于超前的理念统领全局。历任市委、市政府主要领导及班子,按照中央部署和要求,把浦东作为带动上海发展的一面旗帜,上下内外形成共识,资源高度集聚,举全市之力推动,在这种条件下,浦东的改革试点经验能够迅速转化为带动上海整体发展的内生动力。2005年以来,国务院批准浦东率先开展综合配套改革试点,按照“国家能借鉴、上海能推广、浦东能突破”的原则,浦东在突破现有体制机制、推动改革创新方面做了大量探索实践,取得了不少成效。但也应当看到,局部的一些实践探索,如果没有在更高层面进行顶层设计和系统研究,或不及时跟进相应配套性政策、措施支持,很难扩大为面上的整体效应,改革的有效性和效果的持续性也会大打折扣。当前中国(上海)自贸区的建设为解决这一瓶颈提供了又一次重要契机,我们只有从放眼全球、立足国家的战略高度去思考和统筹,通过系统化顶层设计去克服局部各自为政、碎片化的改革探索现状,不断总结完善改革经验,形成制度化、长效化机制,提高改革的整体性、系统性,改革试点成果转化为推动整体转型发展的渠道才会更加顺畅、有力,改革的意义才会进一步凸显。
  第二,改革只有坚持方向不偏移、不停步,才能逐步积小胜为大胜、转量变为质变。推动任何一项改革,一定要有股咬定青山不放松的韧劲。浦东开发开放以来取得的成绩,都是在历任领导班子艰苦探索、一以贯之的推动下,坚持既定的改革发展方针目标不动摇、不折腾的结果。当前,与全国、全市一样,浦东同样处于调结构、促转型的关键阶段,在加强顶层设计的同时,要发挥综合配套改革对转型发展的推动作用,准确把握开创性与坚韧性、操作性的高度有机统一。必须坚持改革方向不偏移,不搞“一阵风”,不轻易“见异思迁”喊新口号,不能“新政不理旧账”。必须坚持落实改革措施不停步,实事求是,循序渐进,使改革效应逐步积累并最终取得实效。
  第三,改革只有紧盯惠民这一终极目标,才有无尽的动力和不竭的生命力。当年小平同志提出改革开放战略,江泽民同志提出建立社会主义市场经济体系理论,以及胡锦涛同志提出科学发展观思想,最终的落脚点都是为了提高人民群众的生活水平。习近平总书记提出的“中国梦”,出发点和落脚点也正是这个目标。现阶段的改革更是如此,无论是浦东综合配套也好,自贸区建设也好,都是依靠深化改革来进一步解放生产力,进而惠及人民群众,为他们谋取更大的福祉。只注重改革而忽视民生改善,改革没有基础;只谈民生改善而不推动改革,民生改善难以持续。只有改革发展与民生改善两手抓、两手硬,进而形成相互促进的良性发展机制,这样的改革能顺应民意,才有生命力。
  高举改革开放大旗,成就了浦东开发开放的辉煌成就。当前,“十八大”提出“要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节”,上海的“创新驱动、转型发展”也进入了攻坚期,这些都为浦东顺势则为,进一步深化改革创新、加速转型发展提供了良好的契机。依靠党中央和市委、市政府的坚强领导,在浦东干部群众的不懈努力下,相信浦东的改革发展会焕发更加巨大的活力和生机,未来前景广阔,明在会更加美好!
(摘自《口述上海——浦东开发开放(下)》)
   
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