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创新区港联动模式 探索保税区转型发展——回忆外高桥保税区“区港联动”试点
[ 信息来源: 更新时间:2018-10-11 ]
  口述:简大年
   
  简大年,1958年生。1999年至2006年任上海市外高桥保税区管委会经济贸易处处长、管委会主任助理、党组成员,外高桥功能区域管委会经济发展处处长;2006至2009年任上海市外高桥保税区管委会主任助理、党组成员、外高桥功能区域党工委委员、管委会副主任、党工委副书记。2009年后任上海综合保税区管委会副主任、党组副书记,中国(上海)自由贸易试验区管委会副主任、党组成员等职。
   
  2003年12月8日,国务院正式批准同意上海外高桥保税区与外高桥港区联动试点,这是全国第一家“港区联动”试点,对于加快上海国际航运中心建设步伐、促进国际港航产业与现代物流产业的联动、探索我国保税区自由贸易区转型都具有十分重要的战略意义和深远的历史意义。当时我作为外高桥保税区管委会经贸处处长,全程参与了保税物流园区的开发建设工作,当年奋斗的历程还历历在目:争取到试点时的激动、通过封关验收时的兴奋、攻克瓶颈难题时的艰辛、走通创新业务时的喜悦,现在回想起来,种种往事让人心潮澎湃,区港联动试点工作的背后,凝聚的是外高桥保税区工作者们多年来辛勤的工作和不懈的努力。
   
顺应转型趋势  再当开路先锋
   
  “区港联动”是发展自由贸易区的国际通行模式,目前世界上知名的自由贸易区大多与港口相连,实行区港一体化管理,以港口为载体,增强区内货物、资金和信息的聚集、扩散能力,使自由贸易区的各项功能得到充分发挥。进入21世纪,随着经济全球化的发展,特别是在中国加入WTO之后,我国的对外贸易日益扩大,这就给作为对外贸易窗口和渠道的保税区和港区提供了新的机遇同时,保税区经过十几年的发展也到了一个关键阶段,区港分离已成为保税区功能进一步开发的瓶颈,如何叠加区港优势、向自由贸易区转型已成为当时全国保税区发展的一个重要课题。在这样的背景下,海关总署提出了建设“区港联动”试点的想法,将港口的区位优势与保税区的政策优势有机结合,在关税政策、海关监管方式上改革创新,从而向自由贸易区作进一步尝试。国务院副总理吴仪对此也作出重要批示:“区港联动的问题对于保税区发展物流很重要,要先拿出方案,提出思路,进行试点,稳妥进行。”
  作为全国启动最早、规模最大、产业最全、辐射最广的保税区,外高桥保税区依托上海日趋繁荣的港口经济,经过10多年的发展,已基本建成集国际贸易、出口加工、现代物流于一体的现代化保税区。同时,依托优越的地理位置、便捷的交通条件、一系列特殊政策和快速的通关渠道、便捷的分拨机制,外高桥为现代物流产业发展提供了良好的条件,外高桥保税区已成为上海现代物流业发展的一个重要区域载体。为了顺应保税区和港区自身发展的要求,外高桥早在1999年就启动了区港联动工作,从开通保税区与机场的空运直通式开始起步,经过多年的探索和实践,已经取得了初步的实践经验。正是凭借着雄厚的区域经济基础、强大的物流发展依托和丰富的区港联动经验,外高桥保税区从全国的保税区中脱颖而出,最终被选为首家实施区港联动试点的区域。
  2003年初,根据海关总署的统一部署,在市政府的关心和支持下,上海海关和外高桥保税区管委会成立“港区联动”项目试点工作领导小组,对“区港联动”进行了专题研究,形成了港区联动试点方案。2003年7月17日,海关总署会同有关部门召开了保税区港区联动试点方案研讨论证会,论证通过了这一方案;12月8日,国务院办公厅正式复函海关总署同意上海外高桥保税区与外高桥港区联动试点,在外高桥港区内划出1.03平方公里土地进行封闭围网,作为外高桥保税区的物流园区。
  外高桥保税物流园区东接外高桥集装箱三期码头,西至外环线油管路岔道,南连外环线绿化带、北靠三海码头。作为全国首家“区港联动”试点的运作载体,物流园区从2003年1月投入开发建设起,在2003年和2004年都被列入市重大建设工程项目,是上海“十五”期间重点规划的三大物流基地之一。国家外汇总局邓先宏副局长和海关总署牟新生署长、龚正副署长、上海市周禹鹏副市长和姜斯宪副市长等都曾实地考察物流园区、指导工作,为试点的快速和有效开展起到了有力的推动作用。在各级领导的关心和各相关部门的通力合作与支持下,2004年4月15日,外高桥保税物流园区顺利通过了海关总署联合验收小组的封关验收,海关总署龚正副署长和周禹鹏副市长共同为园区揭牌,这标志着全国第一家“区港联动”试点正式启动。
   
叠加区港优势  实现“四大突破”
   
  根据国务院的批复,外高桥保税物流园区专门发展仓储和物流产业;重点开展国际中转、国际配送、国际采购和国际转口贸易等业务,区内不得开展加工贸易业务;园区享受保税区相关政策,同时物流园区比照实行出口加工区的相关进出口税收政策。这一功能定位和政策设计符合“区港联动”、促进我国国际物流发展的宗旨,实现了四个方面的突破,为后来的试点推进工作奠定了坚实的基础。
  一是实现了真正意义上的港区联动。在区域范围上,物流园区既有港口码头又有保税区,真正在地域上使得港、区合为一体;在监管运作上,海关做到“一线放开、二线管严”的开放式管理,使物流园区的货物在进出境上更加自由方便;在管理体制上,由外高桥集团和上港集团共同出资组建上海外高桥物流中心有限公司,负责物流园区的建设和日常运营。从而通过地域对接、统一监管和利益共享,有效地将保税区的政策优势和港区的区位优势有机结合起来,切实推动现代物流产业的发展。
  二是实现了与国际物流产业的接轨。国务院明确在物流园区内重点开展国际中转、国际配送、国际采购和国际转口贸易四项业务,这就有效地解决了国内物流企业不能对进出境及中转货物进行分拆、集拼的问题。率先在外高桥保税物流园区比照国际惯例开展分拆和集拼业务,有利于企业降低运输成本,也增强了物流企业的业务竞争能力。
  三是实现了国内货物进区的出口退税。国内货物进入保税区不能视同出口实施出口退税,当时已经成为保税区充分发挥区域功能的瓶颈,出现了“香港一日游”等突出问题。这次国务院批准物流园区可比照出口加工区对进区的国内货物视同出口,实施出口退税,从根本上解决了保税区的这一问题,有利于推动国内货物经过物流园区的出口,有效降低了企业的经营成本。
  四是实现了单一功能的“境内关外”的监管。保税区过去的监管还处在“境内关外”的状况,进区货物需要出关和同时出境才能退税。这次试点,在功能上明确物流园区只能从事物流业务,不能从事加工贸易等业务,使得园区的功能十分专业;在运作上对进区货物实施出口退税,真正做到了“境内关外”的监管。这种现代化运作模式的试点推行,将不断提高海关的监管水平,不断强化物流园区的仓储物流功能。
   
改革监管模式  凸显“三项创新”
   
  “区港联动”是一个创新的过程。保税物流园区的设立在实现保税区和港区政策叠加、优势互补、资源整合、功能集成的同时,也凝聚了海关监管体制、科技应用和行政管理的创新。在试点的推进过程中,本着“一线放开、二线管住、贸易便利、流动自由”的原则,外高桥保税区管委会、海关和保税区其他行政管理部门进行了不断的探索和创新。
  首先,是体制上的创新。为保证外高桥港区和保税区联动发展目标的实现,专门设立了外高桥保税物流园区主管海关,集成口岸海关和保税区海关的管理职能,减少通关环节,提高通关效率和降低企业商务成本。物流园区实行“一次申报、一次查验、一次放行”的监管模式,开辟园区和港区之间的海运直通式。这些体制和制度上的创新,是物流园区发展壮大的制度保障。
  其次,是科技上的创新。设置先进的海关监管设施和完备的企业电子账册管理系统,确保海关严密监管和高效运作。通过网络技术在园区构建海关、检验检疫、港区、物流园区、区内企业信息集成平台,实现EDI无纸报关、无人自动卡口放行。通过自动判别体系,自动生成管理数据,做到自动实货放行,达到货物便捷通关的目的。
  再次,是管理上的创新。外高桥保税物流园区采用区域监控和GPS物流监控相结合、报关信息和物流动态信息相结合的方式,在加快物流速度的同时,也提高了监管的有效性。园区在日常管理上实现政府主管部门、港口、海关、检验检疫、税务、外汇、银行、企业、代理公司之间的电子联网、信息共享;同时积极完善企业诚信体系,达到规范运作和防范风险的目的,做到管理与服务相结合。
   
加快建设步伐  释放试点效益
   
  2004年7月15日,物流园区正式开始试运作,从基础设施开发为主进入到以功能塑造为主的阶段。为了使物流园区早日“出形象、出功能、出经验、出效益”,我们按照国家对“区港联动”试点工作的总体部署和原则要求,集聚国际物流企业,发展园区特色功能,加强管理和服务,推动试点工作取得较好的社会效益和经济效益。
  一方面,我们积极吸引国际知名航运公司和国际物流公司入驻物流园区,聚集了一批面向全球市场的采购、中转、分拨、配送等物流企业,引进现代物流管理技术和服务理念,在较高的起点上形成外高桥现代物流产业的规模和质量。另一方面,充分利用园区在通关、退税、中转、信息等方面的优势,实现保税区在国际贸易、出口加工、采购、仓储、分拨等方面功能与港区口岸功能的优化组合,做大做强国际中转、配送、采购等现代物流的特色功能,通过保税区和港区的联动,产生出“1+1>2”的物流发展促进效应。同时,我们积极推进相关法律法规和配套政策出台,不断创新区域监管模式,为园区运作提供系统完备的管理保障。
  经过几年来的努力,物流园区业务经济总量快速增长、国际采购配送功能日趋成熟,区港运作一体化推进取得实质进展,监管模式得到不断创新。截至2009年,外高桥保税物流园区共开发土地57万平方米,建设仓库38万平方米,引进国内外物流企业87家,其中世界排名前十位的物流企业有6家入驻园区;累计引进外资超过2.6亿美元完成进出口贸易额31.3亿美元,比上年增长23.9%;监管区进出货物40.46万票,货值达507.91亿美元,上缴税收人民币66亿多元。园区的各项经济指标在全国物流园区中均居前列,荣获“2009年度全国最佳物流园区五十强”称号。
  外高桥保税区“区港联动”试点的实施,是我国保税区向自由贸易区转型迈出的具有战略意义的一步,为保税区的改革由局部试验向整体推进提供了大量的借鉴经验,全面提升了上海对长三角乃至亚太地区物流产业的集聚效应和辐射能级,有力推动了上海国际航运中心的建设步伐。
  试点的成功让我更加深刻地体会到:保税区的活力,源于改革、源于创新。过去的20多年里,外高桥保税区创造了许多全国第一,谱写了动人的旋律。当前,上海综合保税区迎来了自由贸易试验区建设这个千载难逢的历史机遇,开启了更加壮丽的篇章。我们将秉承开拓创新的精神,全力以赴投入到自由贸易试验区的建设中去,用智慧、激情、汗水和力量去创造自由贸易试验区美好的未来,勇立潮头,再创辉煌!
(摘自《口述上海——浦东开发开放(下)》)
   
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